周生贤

摘要 林业跨越式发展的实质是以可持续发展理论为指导，以重点工程建设为主要途径，以体制创新和科技创新为动力，加速由传统林业向现代林业转变，缩小与世界林业发达国家的差距，使我国林业早日跨入可持续发展的新阶段。林业跨越式发展是加速生态建设、再造秀美山川的重大举措；是增加资源供给、促进经济发展的重要途径；是促进农村发展、增加农民收入的一条重要出路；是根本改变林业自身落后面貌的必然选择。林业跨越式发展的目标是：力争到2010年使我国森林覆盖率达到19．4％，生态恶化的趋势初步得到遏制，林业产业结构调整初见成效；到2030年，森林覆盖率达到24％，生态环境明显改观，林业产业实力明显增强；到 2050年，森林覆盖率达到并稳定在26％以上，全面建成布局合理、功能齐备、管理高效的林业生态体系和规范有序、集约经营、富有活力的林业产业体系。为此必须采取一系列强有力的措施。     林业是生态建设的主体，是经济社会可持续发展的基础。我国森林资源总量不足，增长缓慢，林业产业不发达，林业尚处于社会主义初级阶段的较低层次。抓住当前国家高度重视生态建设和西部大开发的有利时机，发挥后发优势，实现林业的跨越式发展，是实施可持续发展战略，再造秀美山川，促进经济发展的必然选择，是时代赋予我们林业工作者的神圣使命。 一、林业跨越式发展的内涵     跨越式发展是指相对落后并有后发优势的国家、地区或行业在赶超先进的过程中，为缩短时限而采取的一种超常规发展模式。19世纪美国赶超英国，二次大战后日本的崛起和亚洲“四小龙”的成长，都是跨越式发展的真实写照。实现跨越式发展，主要有三条途径：一是高新技术的应用，二是优势产业的崛起，三是影响全局的重大工程的启动。这三者有主有从，相互促进，共同推动跨越式发展。     林业跨越式发展是指我国林业为赶上世界林业发达国家的先进水平，更好地满足经济社会发展的需要而采取的一种超常规发展模式。其实质是以可持续发展理论为指导，以重点工程建设为主要途径，以体制创新和科技创新为动力，加速由传统林业向现代林业的转变，缩小与世界林业发达国家的差距，使我国林业早日跨人可持续发展的新阶段。林业跨越式发展是一个庞大的社会系统工程，涉及发展阶段、经营目标、结构水平、增长方式和科学技术等多方面的跨越。     在发展阶段上，要实现由恢复和发展森林资源阶段向可持续发展阶段的跨越。世界林业发达国家，大都经历了森林原始利用、大规模木材利用、恢复和发展森林资源、林业可持续发展四个阶段。而我国林业，以第四次森林资源清查期间森林面积和蓄积双增长为标志，刚刚进入恢复和发展森林资源阶段。从现在起，我们要站在更高的起点上，直接以可持续发展理论指导林业各项工作，加快林业发展步伐，缩短在常规状态下恢复和发展森林资源所需的时间，早日跨人可持续发展的新阶段。这是林业跨越式发展最基本的含义。     在森林经营上，要实现由单目标经营向多目标经营的跨越。森林资源具有多种功能，这是林业发展的最大优势。只有对森林资源实行多目标经营，充分发挥其多种功能，才能满足社会对林业的多种需求。但是，长期以来，我们对此缺乏足够的认识，把林业发展的经济目标和生态目标割裂开来，甚至对立起来，走了一条单目标经营的路子。刚刚从以木材生产为中心，重产业、轻生态的旧模式下摆脱出来，又险些步人只重生态建设，忽视产业发展的误区。今后，我们要借鉴世界林业“三大效益一体化经营模式”、“多功能主导利用模式”和“多效益综合经营模式”的经验，以满足社会多种需求为目的，把林业发展的多种目标统一起来，在生态优先的基础上，使林业的三大效益能够得到协调发挥。     在林业结构上，要实现由不合理向比较合理的跨越。我国林业结构很不合理。一是土地利用结构不合理。在林业用地中，无林地占22％，疏林地和灌木林地占16％，经济林、竹林、未成林造林地和苗圃地占11％，林分平均郁闭度也只有0．54，其林间空地占林业用地的23％。林业用地有效利用率只有52％。二是林种结构不合理。用材林面积占77％，限制了森林多种功能的正常发挥；薪炭林面积占3％，而蓄积量只占1％，难以把大部分森林资源从薪材需求压力下解放出来。三是林龄结构不合理。中幼林面积占71．12％，可采资源面积不足全国林分总面积的10％，有近60％的木材采自中、幼龄林，从而严重削弱了森林资源的接续能力。四是产业结构不合理。第一产业比重高达2／3以上，但发展后劲不足；第二产业比重不足30％，且过于分散，竞争力不强；第三产业起步较晚，尚未形成规模，比重不到4％。因此，在考虑总量平衡的同时，必须高度重视土地利用结构、森林资源结构和林业产业结构等方面的优化，尽快改变结构不合理的状况。     在增长方式上，要实现由粗放经营向集约经营的跨越。我国森林资源质量不高。林分每公顷蓄积量为78．06立方米，只相当于世界平均水平的70％；每公顷林分年生长量为3．36立方米，仅为林业发达国家的50％；特别是人工林经营水平低，成熟人工林每公顷蓄积量为71．55立方米，只有成熟天然林的41％，根本无法实现由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变。造成这种局面，主要是因为营林投入少，种苗质量差，抚育不及时，管护跟不上，经营过于粗放。只有实现由粗放经营向集约经营的跨越，林业建设的质量和效益才能大幅度提高，林业才能获得长足的发展。     在科学技术上，要实现由低度化技术向高度化技术的跨越。科学技术是第一生产力。科技进步是林业跨越式发展的决定因素。由于受创新意识不强，投入严重不足，科研生产脱节，技术储备不足，科技人才缺乏等因素的影响，我国林业科技水平远低于世界林业发达国家，与我国农业相比也有相当大的差距。全国林木良种使用率只有20％，林业科技成果转化率只有35％，科技进步贡献率只有27．3％。林业技术结构仍呈以初级技术、实用技术为主的低度化状态。未来林业是以科技现代化为主要标志的。林业的跨越式发展，首先应表现为林业科技的超常规发展。 二、林业跨越式发展的客观必然性     林业跨越式发展，是我国经济社会可持续发展的迫切需要，也是改变林业落后面貌的必然选择。只有站在整个国家可持续发展的战略高度，才能深刻认识林业跨越式发展的重大意义，增强责任感和紧迫感。     林业跨越式发展是加速生态建设、再造秀美山川的重大战略举措。山川秀美是社会主义现代化的重要标志，也是小康社会的重要特征。目前，我国生态环境形势丝毫不容乐观。全国水土流失面积已占国土面积的38％，每年新增水土流失面积达1万平方千米；每年新增荒漠化面积达2460平方千米，全国有近4亿人口生活在受荒漠化影响的地区；全国有15％-20％的动植物物种濒临灭绝，高于世界10％-15％的平均水平。从人类活动对自然界的影响上来看，生态恶化源于毁林，生态改善始于兴林。古今中外莫不如此。保护和发展森林资源，是改善生态环境的必由之路。新中国成立以来，我国森林覆盖率由8．6％提高到16．55％，按可比口径计算，只提高到13．22％，每10年才增长1个百分点。如不加快建设步伐，要完成《全国生态环境建设规划》确定的任务，把森林覆盖率提高到26％，至少还需120年。因此，只有依靠林业的跨越式发展，才能加快生态建设步伐，实现到本世纪中叶再造秀美山川的宏伟目标。     林业跨越式发展是增加资源供给、促进经济发展的重要途径。由于人口众多，人均资源不足始终是我国经济发展的制约因素。我国人均耕地和水资源相当于世界的2/5和1／4，而人均森林蓄积量不足世界的1／8，短缺状况更为突出。据联合国粮农组织《世界森林状况1999》的不完全统 计，虽然我国森林面积不足世界的4％，但生产的薪材和木炭却占世界的11％，原木、锯材和人造板产量分别占世界的7．3％、6．3％和10．3％。这表明，我们正以过量消耗森林资源为代价维持林产品的供给。即便如此，1999年我国木材、锯材、人造板、单板以及纸浆、纸和纸制品净进口量(折合成原木)已接近6700万立方米。森林资源短缺已经成为我国经济，特别是山区经济发展的瓶颈。森林资源属于可再生资源，节流固然重要，开源更是根本。只有牢牢抓住森林培育这个核心，充分利用林地资源，大力发展高产、优质、高效林业，才能在较短的时间内，使我国森林资源不足的局面有一个根本的改观，才能在确保生态安全和不损害后代利益的前提下为当代经济发展做出更大贡献。     林业跨越式发展是促进农村发展、增加农民收入的一条重要出路。农业、农民和农村问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。农民增收、农村稳定始终是农业和农村工作的主要目标。林业与农村发展息息相关。农村是林业的主战场，农民是林业的主力军，也是林业的直接受益者。改革开放20多年来，我国经济林产业迅速崛起，各类经济林面积已达2000多万hm2，经济林产品产量已突破6500万吨，正在向优化品种、提高质量和精深加工转变。许多群众靠发展林业走上了致富之路。在全面建设小康社会的新时期，加速改变农村自然面貌，提供更可靠的生态屏障，确保粮食安全和牧业安全，需要林业有一个大发展；寻求新的致富门路和就业渠道，增加农民收人，需要林业有一个大发展；为乡镇企业提供充足的原料和新的加工领域，为农村开辟新的财源，也需要林业有一个大发展。     林业跨越式发展也是根本改变自身落后面貌的必然选择。建国以来，在党和政府的高度重视下，经过广大林业职工和全国人民的共同奋斗，林业事业有了长足发展，有力地支援了国家经济建设，为保护和改善生态环境，提高人民生活水平做出了重大贡献。但是由于先天不足，后天失调，尤其是承受着人口急剧膨胀和经济快速增长的巨大压力，我国森林资源发展比较缓慢。与世界林业发达国家和国内其他行业相比，我国林业仍很落后。一是森林资源少且分布不合理，西北大部分省区和内蒙古西部地区森林覆盖率不足5％，生态环境极为恶劣。二是国有经济不景气。国有林区可采资源已近枯竭，被迫寻找新的出路；国有林场和苗圃2／3以上处在勉强维持或十分贫困的状态。三是林业系统工业企业竞争乏力，资产负债率过高，1999年林业系统国有独立核算大中型工 业企业总资产贡献率仅为4．2％，成本费用利润率只有1．2％，全国森工企业亏损面仍高达68％。四是林业对内对外开放程度不够，难以吸引社会投资进入林业。五是专业技术人才，特别是熟悉市场经济，掌握可持续发展理论，懂经营、会管理的人才严重不足。六是山区农民收入增长十分缓慢，生活仍比较困难。其结果是，虽然林业用地占国土面积的27．4％，但1999年林业增加值仅有849．3亿元，占国内生产总值的份额只有1．04％。“沉疴须用猛药，顽症当用绝方”。要想根本改变林业落后的局面，靠亦步亦趋的常规发展是不行的，必须采用超常规手段，实现跨越式发展。     令人鼓舞的是，我国林业建设正面临着前所未有的良好机遇，实现跨越式发展是完全有可能的。一是国家把实施可持续发展战略、保护资源环境和加强生态建设作为一项基本国策，把生态环境建设作为西部大开发的根本和切人点，为林业发展提供了强有力的政治保证。二是我国综合国力显著增强，为大幅度增加林业投入，特别是中西部地区的投入提供了可能。三是国家对农村经济结构进行战略性调整，为实施坡耕地退耕还林，合理利用国土资源提供了契机。四是对外开放进一步扩大，为林业利用两种资源、服务两个市场创造了条件。五是各地涌现出许多生态、经济协调发展的典型，为林业可持续发展探索了可行的途径。六是广大人民群众兴林致富的要求十分迫切，为林业发展增添了新的动力。     尤为重要的是，江泽民同志最近在海南视察工作时指出：“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力。”“要遵循生态规律和经济规律，把经济建设、社会发展、生态环境保护、资源合理开发利用结合起来。”这是我党对马克思主义生产力理论的丰富和发展，对我国现代化建设全局具有重大的指导意义，也为林业发展指明了方向。这是林业跨越式发展最重要的思想和理论保证。 三、林业跨越式发展的目标、途径和措施     我国林业跨越式发展的战略目标是：通过严格保护、大力培育和合理利用森林资源，力争到2010年，使我国的森林覆盖率达到19．4％，生态环境恶化的趋势初步得到遏制，林业产业结构调整初见成效；到2030年，森林覆盖率达到24％，生态环境明显改观，林业产业实力明显增强；到2050年，森林覆盖率达到并稳定在26％以上，全面建成布局合理、功能齐备、管理高效的林业生态体系和规范有序、集约经营、富有活力的林业产业体系，从根本上改变我国生态环境面貌，实现山川秀美，使我国林业综合实力达到世界中等发达国家的水平。     实现林业跨越式发展，必须以实施林业重点工程为主要途径，走以大工程带动大发展的路子。由于技术进步缓慢，优势产业不具规模，实现林业跨越式发展，只能发挥重点工程的带动作用。改革开放以来，我国先后启动了17项林业重点工程，但是投入水平低，范围重叠、功能交叉，管理不规范，缺乏连续性，带动力不强。只有实施具有全局意义的大工程，才能使林业真正步人持续、快速、健康发展的轨道。为此，按照服务大局、体现特色，强化保护、加快发展，统筹兼顾、突出重点，优化结构、改善布局的原则，国家林业局对原有林业重点工程进行了系统整合，确立了六大林业重点工程，即天然林保护工程，“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程，退耕还林还草工程，环北京地区防沙治沙工程，野生动植物保护和自然保护区建设工程以及重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。这六大工程，得到了国务院的批准并纳入了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。这是我国林业生产力布局的一次重大创新，充分体现了我国政府和人民整治国土、改善环境、实现可持续发展的决心，在国内外引起强烈反响。六大工程的全面启动和顺利实施，必将大大推动林业技术进步，培育和形成一批优势产业，促进林业的跨越式发展。     为确保六大重点工程的顺利实施和各项林业事业的全面发展，必须采取一系列强有力的措施。     调整和完善林业政策，把全社会发展林业的积极性充分调动起来。一是科学编制部门预算，完善林业信贷政策，逐步建立起公益林以政府投入为主、吸引社会力量参与建设，商品林以市场融资为主、政府适当扶持的投入机制。二是做好全民义务植树运动的组织工作，努力提高尽责率和建设成效。三是轻税薄费，减轻经营者的负担，变“重取轻予”为“取予适度”，使务林者有利可图。四是稳定林地所有权，放活使用权，延长林地承包或租赁年限，使经营者吃上“定心丸”。五是完善林地使用权的流转制度，落实抵押、继承、转让和拍卖政策。六是强化林地征占用管理，减少林地逆转和流失；加强林地用途管制，确保公益林的规模和合理布局；限制不合理的采伐方式，确保伐后及时更新，减少对生态的负面影响。     放手发展非公有制林业，在全社会办林业上取得新的突破。与公有制林业相比，非公有制林业产权关系清楚，利益关系直接，政府干预少，更能调动投资者积极性。大力发展非公有制林业，是实现林业跨越式发展的有效手段。商品林建设对非公有制经济完全开放，让多种经济成分平等竞争。公益林建设和管护；尽量引人民营机制，提高经营效率。要使非公有制林业健康发展，必须实行民办公助。要充分尊重经营者的自主权，进一步深化产权制度改革，切实减轻税费负担，提供必要的营林补贴、信贷支持和技术服务，加强林权管理，保护经营者的合法权益。     大力发展林业产业，不断增强综合实力。一是编制林业产业发展规划，制定和颁布林业产业政策，明确鼓励什么、允许什么、限制什么、淘汰什么，便于投资者决策。二是拟定与林业产业特点相适应的经济调节政策和资源管理政策，发挥优势企业的带动作用，扶持弱竞争性的产业。三是建立健全林产品市场、活立木市场及其他要素市场，完善市场规则，规范市场秩序，改进信息服务。四是修订完善技术标准和管理标准，推动林业企业技术进步。力争用较短的时间，淘汰一批落后项目、改造一批传统项目、培育一批新兴项目、扶一批龙头项目，发展深加工、延长产业链、增加附加值，大幅度提高经营水平，在政府与社会的共同努力下，把林业产业办成既有数量、又有质量，既有规模、又有效益的新型产业。     努力深化林业改革，理顺管理体制和运行机制。改革是林业发展的不竭动力。改革的力度，决定发展的速度。要继续深化以分类经营为龙头的各项林业改革，积极推动森林生态效益补偿基金制度的全面实施，建立既适应市场经济要求，又能体现林业特点的新的管理体制和运行机制。加快国有企业建立现代企业制度的步伐，积极推进国有林场改革，增强国有经济活力。加强林业国有资产管理，提高国有资产运营质量和效益。大力发展林区职工自营经济和家庭经济，充分发挥林地潜力，分流富余人员，减轻企业负担。积极推进重点国有林区森林资源管理体制改革，努力实现公有制与市场经济、生态目标与经济目标的有效结合。     大力推进科技进步，提高林业建设的质量和效益。实现林业跨越式发展，出奇制胜在科技。要加速建立包括林业科研体系、技术推广服务体系、技术监督体系、科教培训体系、科技管理体系在内的新型林业科技创新体系，推进林业新科技革命。合理调配林业科技力量，使之在高新技术、基础理论研究和推广示范三个战场上作战。深化科技体制改革，明确林业科技机构的主攻方向和运行机制，促进企业成为技术创新的主体。加大林业科技投入，围绕六大工程建设组织科技攻关；推广先进适用技术。要力争在生物技术、信息技术、新材料技术和困难立地造林技术、重大森林病虫害防治技术、良种选育技术、防沙治沙工程技术等领域取得突破。加快林业科技成果商品化、产业化的步伐，大力提高林业行业的技术装备水平。积极发展“数字林业”，实现林业管理革命和林业信息化，推动林业产业上档升级。     加速推进依法治林，提高依法行政水平，巩固林业建设成果。依法治林是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的重要内容。实现林业跨越式发展，必须强化依法治林。加强执法队伍建设，提高执法人员的政治素质和业务素质，真正树立起林业执法者的权威和良好执法形象。加大对法人犯罪和执法犯法行为的惩治力度，切实做到依法行政。加大对有关部门、单位、公民应尽责任、义务落实情况的监督力度，对拒不履行义务的，要依法给予严肃处理。保护林业建设者的合法权益，对侵权行为绝不姑息迁就、听之任之。开展一些有声势的专项打击行动。抓紧完成防沙治沙、湿地保护、天然林保护、退耕还林还草等方面的立法工作，为林业跨越式发展提供全方位的法律保障。     我国林业的跨越式发展，是广大人民群众根本利益之所在，是全社会应为之奋斗的共同事业。只要我们认真贯彻党中央、国务院关于林业发展的一系列指示，充分尊重群众的首创精神，努力按客观规律办事，切实把人们的行为引导和规范到可持续发展的轨道上来，全力搞好六大林业重点工程建设，林业跨越式发展的目标就一定能够实现。